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联合激励措施的理论与思考
发布时间:2021/03/31   |   专栏:立法研究


  一、联合激励措施与联合惩戒措施的目标与功能

  北京大学姜明安教授认为,“奖励性政策和惩戒性政策相辅相成,共同成为控制相对人的有效手段”。在信用领域,传统的征信制度主要是通过记录信用主体的负面的违法失信行为,借助于市场声誉机制,实现对守信者的激励,对失信者的惩戒。由于公权力机关主要是信用基础信用信息的提供者,较少直接对信用主体的信用状况做直接评价,因此,黑名单制度并非常态,而红名单制度更为极为罕见。在我国目前的信用建设中,则按照激励和惩戒的双向思路,构建了红黑名单制度,直接对信用主体进行信用激励和约束。信用联合奖惩措施并不是一个精确的法律概念,而是随着我国社会信用体系的推进而生发的制度描述性概念,也通常被分别表述为 “守信联合激励措施”和 “失信联合惩戒措施”。它以信用话语体系为评价载体,以多部门联合的形式展开,针对相对人的既往表现采取正向或负向的不同措施,通过充分发挥引领诚信价值取向、打造信用共治格局和健全信用保护机制的重要功能来实现监管目标。

  1.引领诚信价值取向

  依靠法治而构建起来的守信激励机制,带有公权力主体强烈的价值导向,具有正向激励、资源配置功能和促进公共利益的功能。通过对相对人既往行为重新评价、既往表现合并评价,再次表达了政府对相对人的褒扬或责难,承袭传统上诚实信用的道德寓义和法律原则要求,公共信用评价对相对人社会声誉和公共形象的影响更加巨大,对相对人商业机会和社会评价的影响更为直接。即使没有强制性要求,公私主体也往往不愿意选择信用不佳的对象进行交易,从而在公共财政资金使用和市场交易中对失信主体和守信主体区别对待。信用主体倘诚信作为,借助于信用信息的传递和披露,信用主体会得到更加正面的社会评价与较高的社会信誉,相应地提升其信用资本,获得较高水平的信用利益,有利于其获得更大的合理经济利益,或是更为便利的政府服务。从社会来看,高诚信度有助于降低交易活动的不确定性和复杂性,降低交易成本,提高经济活动效率,从而推动交易规模的扩大和交易频率的提高。无论从哪个角度来看,联合惩戒措施可以引领诚信价值取向,使守信者和失信者继续选择诚信作为,形成良性循环。

  2.打造信用多元共治格局

  联合奖惩措施中的“联合”,即体现在不同部门在上述事项上共享信息并采取相关行动。第一,部门联合。行政系统内部各部门的主要合作方式为,“各领域守信联合激励和失信联合惩戒的发起部门负责确定激励和惩戒对象,实施部门负责对有关主体采取相应的联合激励和联合惩戒措施”。第二,公私联合。公私合作进行信用治理主要有两种模式。第一种模式是部分市场、社会主体作为公共信用信息生成主体,可以直接通过政府建立的公共信用平台惩戒违反市场与行业规则的相对人。譬如 《上海市公共信用信息收集和使用管理办法》直接将公共信用信息的来源 规定为 “行政机关、司法机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业 单位、群团组织等。”第二种模式是市场、社会主体作为公共信用信息使用主体,将相关信息作为商业决策和社会交往的参考依据,由此社会性制裁与法律制裁经由信息共享和公开产生对接。信用联合奖惩措施中的合作机制,不同于以往条块关系中设置专项行动机构与议题、设置牵头组织与协调单位等正式路径,而是通过信用信息的共享与公开,政府部门、市场与社会主体常态化地使用其他部门所产生的信息来调整自身监管活动或交易安排。

  二、联合激励措施的基本理论

  1.联合激励措施的制度定位

  行政主体对相对人进行信用评价,本质上是基于既往合法性评价的二次评价。合法性评价的对象是相对人的特定行为,行政主体通过查明事实、适用法律,对相对人特定行为的合法性进行判断,对守信行为作出法律决定。而根据现有制度安排,信用评价是建立在正式的生效法律文书之上的,行政主体通过将相对人已经受到依法处理的不同程度、类型的守法行为界定为守信行为的方式,建立了新的肯定性评价体系。

  以 “守信”为核心的肯定性评价体系。行政主体将 “守信”作为对相对人既往表现 肯定性评价的统称,主要有三个面向: 其一,“守信”指向遵守法定义务。譬如纳税信用 A 级企业与海关高级认证企业,均为无任何相关违法记录的相对人。其二,“守信”指向在法定要求之上,自愿进一步履行更高标准、承担更多的社会责任。譬如被评为“环保诚信企业”,须存在自愿进一步减排、进行清洁生产、主动采用更高环境标准等行为。其三,“守信”指向更高的道 德要求。在更广的意义上,公民在 “社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德”等方面表现 突出,企业在遵守 “商业道德”上表现突出,都有可能被相关政府部门确认为 “守信”。

  2.联合激励措施的法律属性

  有学者认为:“赏与罚,是矛盾的对立统一,是行政管理手段的两个方面。如果我们疏于规范奖励,严于规范处罚,就像我们轻视奖励、重视处罚一样会犯不可挽回的错误。”从学理上厘清守信激励的法律属性,是社会信用法进行法律规制的必要前提。

  由公权力主体所实施的守信激励机制,具有行政奖励的法律特征。所谓行政奖励,是指行政主体为了表彰先进、激励后进,充分调动和激发人们的积极性和创造性,依照法定条件和程序,对为国家、人民和社会作出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人,给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。守信激励机制与行政奖励机制具有异曲同工之妙,均体现出公权力机关对特定行政主体的一种公开褒奖和激励。行政奖励机制是一种符合经济社会发展变迁需要以及公平正义的法治理念的一种重要机制。在现代政府治理、社会治理观念变革的背景下,行政奖励这种温和、高效、民主的柔性行政手段正在慢慢对行政强制、行政处罚等这种硬性式的管理模式发起挑战,这已成为守信激励的重要法理基础。

  3.联合激励措施的法律特征

  基于行政奖励理论,公权力主体所实施的守信激励机制的法律特征主要体现为:

  (1)联合激励措施是一种具体行政行为

  联合激励是由公权力主体依法实施的具体职权行为,而不是抽象行政行为。和其他任何行政行为一样,如果守信激励的设置和实施不合法不合理,可能会对社会公共利益和行政相对人产生不利的负面影响。实施联合激励的公权力主体包括行政机关以及法律、法规授权或者委托的组织或者个人,而联合激励中信用主体作为行政相对人也是特定的,即其已经实施或者履行了法律所要求的积极行为,依法应给予相应的守信激励。同时,联合激励会对信用主体的利益产生实际影响,本质上是行政相对人所享有的一种可期待利益,当然会对其权利、利益产生实际的影响。而由于公权力主体对于联合激励的授予具有决定权,其决定权的行使必须依法合理,不得给予歧视或不合理的对待,也不能对其他的主体产生损害。

  (2)联合激励措施是一种授益性行政行为

  随着经济、社会的不断发展,政府应该通过积极的政策来满足新的经济、社会需求,相应地,公民享有要求政府做出某种积极行为及要求获得自身发展的权利。联合激励措施具有给予信用主体某种法定的好处或者利益的显著特征,即守信激励是一种授益性行政行为。依据行政行为对行政相对人是否产生有利影响为标准,行政行为可以分为负担性行政行为和授益性行政行为。凡是为行政相对人创设、确认权利或法律上利益的行政行为都是授益性行政行为,如行政奖励、行政许可、行政救助等。因此,守信激励不会产生对具体相对人的权利减损或义务加重。

  由于联合激励措施具有较强的激励和促进公共利益等方面的功能,信用主体获得守信激励将使其获得实际利益或相应的便利,成为其具有良好市场和社会声誉的重要标志。信用主体对于公权力机关依法提供的相关守信激励机制,享有实际利益。

  鉴于行政奖励是授益性的行政行为,不具有对行政相对人减损权利、加重义务的属性,其是否必须由较高层级的立法予以规制,目前并无法律规定。有观点主张,行政奖励应当贯彻形式法治与实质法治的要求,依法奖励原则应当追求实质法治。如果以形式法治为准绳,则奖励行为必须以制定法作为依据,行政机关必须严格按照制定法进行奖励,在法律没有规定奖励的情况下,行政机关就不得奖励。实质法治则不同,要求行政机关在有制定法的情况下遵守该制定法,如果没有制定法,或者制定法明显地违背了法的公平正义价值,行政机关可以根据法的基本价值以及行政职能的要求作出行政奖励行为。笔者认为,行政奖励对行政相对人固然是一种授益行为,但该种奖励也会对行政相对人以及其他未受奖励主体的利益带来影响,甚至妨碍公平的市场竞争。因此,社会信用法应当对带有行政奖励性质的信用激励措施作出规定,实现守信激励的法定化,为守信激励机制的设定和实施提供法律根据。 

  (3)联合激励措施是一种非强制性行政行为

  联合激励是一种不同于传统的上以纵向命令和服从为特征的管理方式,而是一种新型的非强制行政行为。其目的是通过激励和表彰那些诚实守信的主体,鼓励先进,鞭策后进,充分调动和激发人们诚实守信的积极性。

  (4)部分联合激励措施具有可诉性

  公权力主体是否给予守信激励,直接关系到相关主体的合法权益。根据我国行政诉讼法的相关规定,部分激励行为(如:在政府采购中给予优先采购地位,给予财政资金补贴或税收优惠支持,列入或移出“红名单”等)应纳入可诉性的具体行政行为范畴之中,接受司法审查。但是,公权力机关在市场监管、公共服务等过程中,对诚实守信的主体给予绿色通道、降低检查频次、实行容缺受理、采取信用承诺制、实施非现场监管等管理便利,但未对相关主体的权益产生实质性影响的激励行为,或依法不得提起诉讼的守信激励行为,则不应具有可诉性。

  三、联合激励措施制度梳理

  信用联合激励措施则为行政主体根据相对人的公共信用记录与评价,对 “守信”主体采取不同程度的优先、便利、表彰或支持措施。

  第一,优先措施,主要是在经济财税事项或行政协议事项上对相对人进行优先选择,产生“加分”的效果。市场主体申请办理证照或者资质等级评定过程中,予以优先办理,适用告知承诺、容缺受理等制度;主要是指在市场准入、政府采购等领域,政府部门在同等条件下对信用良好的主体予以优先对待。例如:在政府采购等公共资金使用领域,在同等条件下优先采购信用良好企业提供的产品等。 《河北省社会信用信息条例》第 31 条第 3 项规定,对守信主体在公共资源交易中,“采取信用加分等措施”。

  第二,便利措施,主要是在行政主体的日常 管理中,缩短相对人各项事项办理周期、简化程序、优化检查频次等,产生 “减负”的效果。这是对信用主体在某个特定领域行为诚信守法表现的一种公示,带有强烈的价值取向。当前,“红名单”制度已经成为实践中实施守信激励的重要制度。《纳税信用管理办法(试行)》第29条规定了正向激励措施,即:对纳税信用评价为A级的纳税人,税务机关将主动向社会公告名单,增加增值税发票用量,为连续3年被评为A级信用级别的纳税人提供绿色通道,或由专门人员帮助办理涉税事项等。⑧譬如 《湖北省社会信用信息管理条例》第 27 条第 1 项规定,对守信信用主体依法可以 “在行政管理和公共服务过程中给予支持和便利”。 

  第三,表彰措施,主要是授予某种荣誉称号等行政奖励,⑨譬如 《企业环境信用评价办法 (试行)》(环发 [2013]150 号) 第32条第2 款第 6 项规定,对环保诚信企业,“环保部门在组织有关评优评奖活动中,优先授予其有关荣誉称号也包括对守信主体在政府网站上的通报表彰、在政府主导的招商活动中推介等,对相对人产生 “声誉”上的积极影响。

  第四,支持措施。对于模范遵守法律法规的相关主体,可以给予相应的财政支持、税收优惠等,这是对信用主体所实施的具有公共资金支持性质的信用激励。

  四、联合激励措施实践的问题与对策

  1.联合激励措施的问题

  联合激励作为信用奖惩机制的一个方面,在我国是近些年发展起来的“新生

  事物”,因而还存在着这样那样的探索痕迹,其中典型的是三不平衡现象。

  主体不平衡。现阶段我国社会信用体系建设以政府为主导。在这种背景下,守信激励创新虽然调动市场和社会力量参与,但激励产品主要靠政府供给,不但增加了政府的财政压力,往往也缺乏效率。第一,公共信用机制与市场信用机制目前尚未完全,前者居于主导地位。公共信用机制是指由政府部门基于政府信用数据建立的公共信用资源配置机制,市场信用机制则是指由各类市场主体以市场交易中产生的信用信息为内容建立的市场信用资源配置机制,我国守信激励机制主要是基于公共信用的制度设计,一定程度上决定了守信激励主体主要是政府部门。第二,信用服务行业市场发育不足,市场性激励产品规模和质量都有待提升。我国信用服务市场总体上处于规模小、层次低的早期状态,与公共信用机制的作用极不相称,以市场力量提供激励产品存在供给动力不足、层次较低等问题。对象不平衡。激励的对象欠精准造成激励的偏斜。第一,激励对象泛化,这正是忽略激励对象背后的信用行为边界所导致的。最为典型的是,将道德行为中的非信用行为作为守信激励的对象,如见义勇为、敬业奉献荣誉作为信用加分项。第二,激励对象异化,主要表现为“红名单”标准规范不明确导致的激励对象模糊、信用信息基础不对称导致的失信主体在激励领域寻租等。

  工具不平衡。激励措施按照不同分类参照系可以分为物质激励和精神激励、外部激励和内部激励、显性激励和隐性激励等工具形式,现阶段我国守信激励主要偏重物质激励和外部激励,这种偏重使诚信停留在物质层面而非核心价值观层面,产生守信内在激励的“挤出效应”,从而不能使守信成为主体的真正内心自觉。将信用分兑换商品、兑换公共服务的优惠等就是这种激励的典型表现。将信用价值等同于经济利益,用信用分值换取商品或服务,很可能造成信用主体的诚信价值分裂难以形成优良诚信文化。

  2.联合激励措施的完善之方

  规范发展要处理好四种关系我国联合激励措施虽然取得了阶段性成效,但总体上不平衡比较突出,最主要的原因在于这种探索创新是在理论准备和制度支撑相对不足的情况下展开的。要形成更为有效的守信激励机制,实现守信激励的规范发展,必须以便利为原则,处理好四种关系。

  政府与市场的关系。守信激励是社会信用体系建设的有效制度安排,对于优化市场信用环境、创新社会治理方式具有重要作用。在推进守信激励机制建设过程中,应正确处理好政府与市场的关系,创新守信激励产品供给方式,构建包括市场化、社会化在内的多元化守信激励产品供给体系。首先,政府是守信激励的引导者和监管者。政府应着力建立健全推动市场和社会致力于守信激励创新的体制机制,除健全信用制度、培育信用需求、加强信用监管、营造更好的外部环境外,还必须强化政府部门守信激励责任落实,建立跨地区、跨部门和跨领域的协同推进机制,使激励持续有效。其次,市场主体和第三方信用机构是守信激励产品的重要提供者。在“信易 +”应用较为成熟的贷款、租赁、交通、旅游等领域,可以发挥市场、行业组织和社会力量作用,提供多层次、多样化激励产品。最后,社会公众和媒体舆论是守信激励的监督者,应发挥他们对守信激励主体和激励对象的监督,防止守信激励转化为某种不当的利益输送。

  信用行为与道德行为的关系。守信激励是建构在信用关系和信用行为之上的规范行为、引导其价值的驱动方式,明确信用行为的边界才能使激励有的放矢,而在这方面,实践中常常将一般道德行为与信用行为相混同,这就需要理清信用行为与道德行为的关系。第一,道德行为与信用行为具有重叠关系。信用行为之中内含诚信道德,道德调节信用行为,因而信用行为是一种道德行为。第二,信用行为除了道德属性外,还具有自身规定性,它决定了信用行为不是一般道德行为,因而道德行为中不具有信用规定性的行为则不属于信用行为。因此,信用建设实务中一些地方将不属于信用行为的道德行为纳入信用行为并作为守信行为予以奖励是不符合信用行为内在规定的。第三,信用行为和道德行为是相互促进的。由于道德行为与信用行为具有重叠关系,因而信用行为的优化提升自然带来社会道德的进步提升,促进道德行为的优化,反之,社会道德行为的优化也能带动信用行为的同向运动。守信激励与法律奖励的关系。守信激励制度设计弥补了法律(含法规)中奖励性条款设置的缺陷。基于义务本位观念的立法侧重于对违法行为的制裁,导致法律中奖励性条款的设置数量偏少、内容笼统。将一定量模范遵守法律的行为确定为守信激励对象,是对法律奖励性条款缺乏的补充。这种补充扩展了奖励的范围,丰富了奖励的形式,可以促进人们行为的规范。法律中规定的特定奖励性条款,不应作为守信激励的事项,不能将法律规定奖励的行为事项混同于信用激励。法律奖励是对公民、法人和其他组织积极响应并发生受鼓励的行为而实施的奖励,法律奖励的授奖主体是政府,因而法律奖励在操作层面上多为行政奖励。守信激励和行政奖励不是划等号的关系,现阶段慈善捐赠、义务献血、见义勇为等法律都设置了奖励性条款,明确了奖励的形式和内容,我们不能将这类奖励直接视为信用奖励,但可以将相关行为纳入信用积分体系给予守信奖励,从而使信用奖励成为一种延伸奖励,而且这里的奖励不应是法律形态的金钱方式,而应主要是特定的便利。

  激励与惩戒的关系。针对现阶段失信联合惩戒推进力度更大、社会反响更强烈的现状,更需理清激励与惩戒的关系,实现褒扬诚信和鞭笞失信相互促进、相得益彰的效果。首先,守信激励与失信惩戒的选择应注重问题导向与目标导向的统一。在相机侧重的同时,更应并重组合。当前,在运用惩戒手段守住底线的同时,更需运用激励手段撑起标竿,使诚信成为社会的行为自觉和价值取向,结合服务型政府建设让守信激励产品惠及更多民生领域和社会事项。其次,失信惩戒是以惩戒的方式实现守信的普遍化。惩戒不是社会信用建设的目的,因此,在惩戒中应强化对失信主体的关爱,强化信用修复制度设计,给予失信主体自我纠错、主动自新的机会,实现对纠正失信、步入守信的有效激励。最后,需以科学合理的制度设计保障守信激励和失信惩戒的严肃性和公正性。对激励对象设置严格的认定程序,实施红黑名单交叉比对,动态调整激励名单,防止失信者被不当奖励。

  (本文作者系中共中央党校政法部副教授王文婷)