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信用信息共享支撑“放管服”的实践探索与改革建议
发布时间:2021/04/01   |   来源:宏观经济管理  |   专栏:立法研究


  全面深化“放管服”改革,需要先进技术作为持续驱动力,通过运用新一代信息技术,实现以技术创新驱动理念创新、模式创新、流程创新、制度创新,从而驱动“放管服”改革不断深化。而信用信息共享正是运用现代信息技术的具体表现。

  一、“放管服”改革需要信用信息共享支撑

  (一)“放管服”改革的主要构成及基本要义

  “放管服”改革是“简政放权、放管结合、优化服务”的简称。

  “简政放权”就是精简政府机构,转变政府职能、简化行政程序,减少行政干预,降低行政成本,抑制腐败滋生,处理好政府和市场的关系,尊重经济规律,“要从以微观管理、直接管理为主转向宏观管理、监督管理为主,从根本上扭转政府职能缺位、越位、错位的现象”[1],把政府原本已经掌握的权力该放权的外放出去。

  “放管结合”就是在简政放权的同时,加强事中事后监管,构建适应高质量发展要求的新型监管机制。推进信用信息共享,建立政府部门信用信息向市场主体有序开放机制。构建以“双随机、一公开”监管为基本手段,以重点监管为补充,以信用监管为基础的新型监管机制。[2]秉持包容审慎监管的理念。[3]强化公正监管,促进公平竞争,实现优胜劣汰,维护市场秩序。“积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段,探索实行“互联网+监管”模式。”[4]“通过智能监管和大数据监管,实现监管全过程“留痕”,防止权力滥用。”[5]

  “优化服务”是指政府要强化服务意识,创新服务方式,优化办事流程,推行“互联网+政务服务”,提升政务服务水平[6],为民众和企业提供优质高效的政务服务。民众和企业对政府满意度的提升是“放管服”改革的目标。

  (二)“放管服”改革需要信用信息共享支撑

  “放管服”改革需要信用信息共享支撑,主要是由3方面因素决定。

  1.提升国家治理现代化水平的需要。

  近年来,5G技术、互联网、移动互联网、物联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等网络信息技术接连涌现、相互叠加、迅猛发展,激发人们的思维方式、行为模式发生深刻改变,引发各国经济和社会结构出现巨大调整,驱动政府的治理理念、治理模式全面变革。政府的行政管理和公共服务方法手段也随之发生重大转变。

  习近平总书记指出:“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制,推进政府管理和社会治理模式创新,实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”[7]

  信用信息是优质的大数据资源,主要因为:

  一是信用信息拥有海量数据资源。在经济和社会活动中,信用信息无时无刻不在爆炸式增长,其资源浩如烟海。

  二是信用信息属于优质数据资源。信用信息的记录、采集、归集、存储、加工、产品、传递、公开、共享、应用,已经基本实现全流程标准化、规范化。

  因此,经过全国信用信息共享平台归集、存储、加工、输出的信用信息已经形成标准化的信用信息大数据,属于优质大数据资源。三是信用信息具有极高利用价值。信用信息反映的是自然人、法人、非法人组织的信用状况,即揭示社会主体“诚实守信、履约践诺”的真实状况,是判断社会主体是否诚信的基本依据。

  信用信息无论对国家治理、宏观调控,还是对简政放权、放开搞活;无论是对市场交易、市场监管,还是行政审批、政务服务等,都至关重要、不可或缺。信用信息共享是政府及其部门充分利用信用信息价值的关键环节,对于提升国家治理现代化水平具有重要作用。

  “没有信息化,就没有现代化。”[8]信息时代的国家治理,包括“放管服”改革,都离不开信用信息。信用信息应当嵌入“放管服”改革的全部流程。实现这一目标,需要建立跨地区、跨部门、跨层级的信用信息共享机制为其提供技术支撑。信息共享指在信息标准化和规范化的基础上,按照法律法规,依据信息系统的技术和传输技术,实现信息和信息产品在不同层次、不同部门信息系统间实现交流与共享的活动。[9]

  2.为“放管服”改革创造必要条件。

  长期以来,诚信缺失一直是困扰我国国家治理包括“放管服”改革的“痛点”“难点”问题。为治理违法失信行为高发、频发,构建诚信政府和诚信社会,党和国家作出了加快社会信用体系建设的战略部署。

  信用是市场经济的“基石”。加快建设社会信用体系,是完善社会主义市场经济体制的基础性工程,既有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用,规范市场秩序,降低交易成本,增强经济社会活动的可预期性和效率,也是推动政府职能转变、简政放权、更好做到“放”“管”结合的必要条件[10]。应建立以信用为核心的新型市场监管机制,加强跨部门、跨地区协同监管。“构建信息共享机制,在保护涉及公共安全、商业秘密、个人隐私等信用信息的基础上,依法使各类社会主体的信用状况透明、可核查,让失信行为无处藏身”[11]。

  在“放管服”的工作流程中需要判断行政相对人,或者放权对象、监管对象、服务对象是否“诚实守信、履约践诺”。作出这一判断需要依赖信用信息。这是因为,信用信息的基本构成可分为两部分,一部分是信用主体的身份识别信息,另一部分是具体反映或描述信用主体自身信用状况的数据。政府掌握信用信息,可在“简政放权、放管结合、优化服务”过程中准确识别行政相对人,或者放权对象、监管对象、服务对象,并了解其信用状况,做到知己知彼、有的放矢、精准施策,全程可控。

  3.由执行国家信用法律制度决定的。

  目前,我国已有26部法律、28部行政法规中包含信用条款。[12]《疫苗管理法》《公务员法》《药品管理法》《个人所得税法》《物业管理条例》《快递暂行条例》中有专门条款对失信联合惩戒作出规定。执行上述法律规定,均需要信用信息共享提供支撑。

  伴随社会信用体系建设的不断深化,根据国家的有关法律规定,政府在政务活动中,包括行政管理、市场监管、社会治理、公共服务等活动,应用信用信息的范围越来越广泛,应用信用信息的程度越来越深入,应用信用信息的事项越来越具体,应用信用信息的要求越来越明确。随之而来,各级政府及其部门对信用信息共享的需求越来越强烈。

  二、信用信息共享能够支撑“放管服”改革

  (一)信用信息的内涵、信用信息共享及其重要意义

  2017年12月8日,习近平总书记在主持中央政治局第二次集体学习时强调,加快完善数字基础设施,推进数据资源整合和开放共享。[13]

  信用信息是指反映或描述信用主体状况的相关数据和资料等[14]。信用信息共享是指信用信息在不同信息系统或者不同社会主体之间实现相互交换与共同分享。信用信息交换共享通过信息技术实现。同时,信用信息共享需要法律制度予以保障。信用信息共享要在保护信息安全、国家秘密、商业秘密和个人隐私前提下实施。

  依托全国信用信息共享平台,实现信用信息共享具有重要意义。信用信息共享的基本功能就在于能够有效消除社会信用信息不对称状况。信用信息不对称是当今社会普遍存在的一种客观现象。大量违法失信行为的发生,都与信用信息不对称有关。当前,我国社会存在大量违法、违约、失德等失信行为,这一问题长期存在的重要原因之一是信用信息不对称。实现信用信息共享,是克服信用信息不对称、治理违法失信行为的一种有效手段,是社会信用体系建设的基础支撑。

  实现信用信息共享是以信用为基础的新型监管机制有效运行的技术保障,是满足社会主体信用信息需求的有效手段。有助于构建新型信用约束机制,有利于促进信息技术进步,有益于培育发展信用服务市场,推动市场经济持续健康发展,推进国家治理现代化。

  (二)信用信息共享具备支撑“放管服”改革的能力

  1.已建成全国信用信息共享平台体系。

  信用信息共享需要依托共享平台实现。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署,国家发展改革委负责牵头推进全国信用信息共享平台建设,并于2015年10月正式建成投入运行。2015年12月,李克强总理在国家发展改革委视察工作期间,对全国信用信息共享平台的建成运行给予充分肯定。

  目前,全国已经建成以国家信用信息共享平台为“总枢纽”的全国信用信息共享平台体系和以信用中国网站为“总窗口”的政府信用门户网站集群。

  全国信用信息共享平台建设目标是:将散落在各部门、各地区、各领域的信用信息按照信用主体进行匹配归集,实现跨部门、跨地区、跨层级信用信息的交换共享、归集存储、数据整合、加工处理、开发利用,建立国家公共信用信息基础数据库,向政务部门提供信用信息共享、查询以及信用报告生成下载等多种服务,有效支撑政务部门开展基于信用的监管和服务,保障守信激励、失信惩戒措施落地,促进协同监管机制的建立,提升监管绩效,优化公共服务。将应当依法公开的信用信息推送给信用中国网站,面向社会公众提供“一站式”查询服务。(见图1)

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  2.已经建立起全国信用信息共享机制。

  信用信息源于社会主体的经济和社会活动。而初始的信用信息是单一的、零星的、散落的、碎片化的,难以反映信用主体的信用状况的全貌,难以对信用主体的信用状况作出整体判断,其利用价值十分有限。破除原始信用信息的局限性,需构建共享机制,实现信用信息融通融合、加工整理、比对匹配、溯源核查,确保信用数据的真实性、完整性、准确性、及时性、可用性。

  目前,全国信用信息共享平台已经连接44个国家部委、32个省级信用平台和70个市场信用服务机构,建成国家、省、地市三级信用信息归集共享体系和交换共享机制。

  3.拥有海量标准信用信息大数据。

  公共信用信息的归集主要依托全国信用信息共享平台和地方信用信息共享平台[15]。截至2020年5月底,归集信用信息几百亿条,可供所有接入部门和地方共享使用,实现了核心数据机制化共享。可公开的数据原则上全部通过信用中国网站依法公开,并与非政府机构机制化共享。同时,提供“一站式”企业信用信息公开、信用报告查询下载、信用修复等服务。目前,全国信用信息共享平台不仅已经形成支撑社会信用体系建设的强大能力,而且具备了支撑“放管服”改革的较强能力。

  三、信用信息共享支撑“放管服”改革模式

  依托全国信用信息共享平台,信用信息共亨为“放”“管”“服”改革提供信用信息共享支撑。

  (一)信用信息共享支撑“简政放权”

  简政放权需要政府作出科学决策。在数字化时代开展社会信用体系建设背景下,作出科学决策离不开信用大数据、信用信息共享的强力支撑。运用信用大数据,实现信用数据共享,必须坚持以问题为导向、以需求为导向、以目标为导向,精准放权协同实施,完成政务流程再造,形成协同施政机制,提升社会治理能力。

  各级政府应建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制[16],推进政府数字化转型,实现决策科学化、治理精准化。

  信用信息共享支撑简政放权科学决策的有以下几种形式。

  1.以信用评价支撑精准简政放权。简政放权之前,运用信用评价手段对权力拟下放对象或相关行业、相关地方、相关领域进行公共信用综合评价,评价结果可作为对其实施简政放权的参考依据。

  2.以信用监测支撑决策效果评估。运用信用大数据开展信用监测分析,发现简政放权之后遇到的问题,通过信用信息共享及时反馈决策部门,促其重新审视“放”与“管”之间的平衡关系,优化简政放权顶层设计,调整完善简政放权实施方案。

  3.以信用承诺支撑简化审批流程。通过行政管理相对人或市场主体向行政机关作出信用承诺,实现行政审批容缺受理或实现审批替代,简化行政流程,提高行政效率。

  4.以守信激励支撑享受绿色通道。守信激励对象应享受政府部门行政审批、资质审核、备案等“绿色通道”便利。通过享受“绿色通道”,依法依规为守信激励对象优先办理相关手续。

  5.以信息公示、公开支撑政务公开透明。充分利用公共信用信息公开和共享机制,可推动政务公开,连通“信息孤岛”。

  (二)信用信息共享支撑“放管结合”

  2016年11月1日,中央全面深化改革领导小组第二十九次会议强调,要加强电子商务全流程信用建设,完善市场化评价体系,强化信用监管,营造诚实守信的电子商务发展环境。[17]

  为此,应以推行电子政务、建设智慧城市等为抓手,以数据集中和共享为途径,推动技术融合、业务融合、数据融合,打通信息壁垒,形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台,构建全国信息资源共享体系,实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。[18]

  1.信用监管是新时代监管模式的重大创新。

  在加快社会信用体系建设和深化“放管服”改革实践的基础上,党中央、国务院创造性提出“信用监管”概念,并对加强信用监管作出决策部署。这是我国监管模式的一次革命性创新,将为“放管服”改革提供最直接、最有力、最可靠、最有效的保障。

  《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》指出,信用监管是贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制(见表1)。

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  传统监管模式表现为监管部门在所辖领域各自为战,突出监管个性。信用监管模式是监管部门在不同监管领域协同作战,如信用信息共享必须协同,失信联合惩戒更必须协同,突出的是监管共性,即所有监管部门履行监管职责都必须以“信用”为基础,“信用”成为不同监管部门之间的“最大公约数”,并且强调监管个性与监管共性的有机统一。在信用监管模式下,市场监管、行业监管部门肩负所辖领域信用建设和信用监管的双重责任。此类“一岗双责”成为不同监管部门之间的共性特征。各个不同监管部门围绕社会治理的总体目标开展监管行动,本身就属于大规模的“协同作战”。“信用监管”是健全完善监管机制的关键。通过建立协同监管机制,形成覆盖监管对象的巨型网络,凝聚汇集监管部门的体系力量,能使监管威力和监管效能呈几何级数增长。

  2.信用监管须以信用信息共享为基础支撑。

  信用信息共享是“信用监管”模式得以建立的理论前提和实践基础,是信用监管机制真正确立并正常运行的必要条件。建立健全贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制,监管部门必须全程掌握市场主体整个生命周期的信用信息。而要全程掌握市场主体整个生命周期的信用信息,就必须依靠共享平台为其归集相共享关信用信息。

  因此,国务院要求充分发挥全国信用信息共享平台信息归集共享作用,着力提升信用监管信息化建设水平。

  3.信用信息共享支撑信用监管的表现形式。

  (1)支撑信息自愿注册制度施行。依托信用信息共享平台对市场主体在信用中国网站上自愿注册的信用信息进行归集整合、交换共享。

  (2)支撑信用承诺制度有效执行。执行信用承诺制度,需将信用承诺纳入信用记录,归集信用承诺信息,及时推送给监管部门,并依法向社会公开。对不履行信用承诺的,纳入失信记录,监管部门依据失信行为的事实、性质、情节和社会危害程度实施相应惩戒。

  (3)支撑实施信用分级分类监管。依托共享平台将信用记录、信用报告和公共信用综合评价信息推送至相关监管部门,为监管部门实施分级分类监管提供重要参考依据。

  (4)支撑信用修复制度有效实行。信用修复的起因源于错误信用信息或负面信用信息,信用修复结果最终体现在信用信息改善上,并通过共享平台将信用修复的结果信息推送至各个监管部门,保证当事信用主体信用信息的一致性,保障信用主体合法权益。

  (5)支持实现“互联网+监管”。通过利用信用信息共享和大数据等技术,推进“互联网+监管”。运用大数据等手段从互联网获取正规渠道公开的信用信息,有效整合各类信用信息资源,通过运用大数据分析处理功能和人工智能建立风险监测预警机制,为监管部门实现实时监管、精准监管提供技术支撑。

  (6)支撑责任追究机制有效运行。对失信联合惩戒对象名单信息实现共享,并将相关失信行为记入董、监、高个人信用记录。

  (7)支撑依法实施市场和行业禁入措施。突出重点领域和重点人群,专题归集失信信息,建立专门数据库,并实现信用信息共享,为监管部门实施失信惩戒措施提供数据支持。

  (三)信用信息共享支撑“优化服务”

  信用惠民,是社会信用体系建设的根本目的。通过促进信用信息流动共享在公共服务领域应用,可有效促进简化行政审批事务流程,提高政府公共服务的质量与效率,更好地服务社会公众,提升人民群众的获得感和幸福感。

  信用信息共享支撑“优化服务”的现实应用场景有以下几方面。

  1.支撑行政流程“一网通办”。通过信用信息共享,将信用信息嵌入行政流程,推进政务服务一网通办和企业群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”,促进深化“放管服”改革,消除“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”[19],甚至是无门可进的弊端,通过运用信用大数据保障改善民生,打通“堵点”,解决“难点”,消除“痛点”[20],优化营商环境。

  2.支撑解决融资难融资贵问题。运用信用大数据开展“信易贷”,为信用良好的中小企业缓解融资难融资贵问题,优化营商环境,最大限度地实现利企惠企。

  3.支撑信用承诺公示制度执行。将共享平台归集的信用承诺信息推送至政府官方网站公示公开,为公众提供查询便利,推动广泛开展社会监督。

  4.支撑信用信息的公开公示。将共享平台归集的行政许可、行政处罚等信息、司法裁判信息及执行活动中产生的失信被执行人信息,推送至政府官方网站公开公示,做到“应公开、尽公开”。

  5.支撑信用主体异议投诉。建立信用信息异议投诉制度,有效解决相关争议,保障信用主体的合法权益。

  6.支撑信用修复机制运行。信用修复制度规定,依法开展信用修复,修复完成后,按程序及时停止在政府官方网站公示相关行政处罚信息。

  7.支撑建立完整的信用信息记录。建立信用信息采集目录,以统一社会信用代码为标识,及时、准确、全面归集共享信用主体的信用信息,匹配成完整的信用记录。

  总之,全国信用信息共享平台体系围绕支撑“放管服”改革,向各级政府及其部门提供标准化、便捷化的信用信息服务。通过提供信用信息及信用信息产品,满足政府及其部门在行政管理、市场监管、社会治理和公共服务等方面的应用需求。

  四、信用信息共享支撑“放管服”改革建议

  (一)将信用信息共享作为政府及其部门的法定义务

  按照“政务信息资源以共享为原则,不共享为例外”[21]的要求,加快推动社会信用立法,将政府部门、司法机关在履行职责过程中生成或者获取的各类公共信用信息资源的交换共享明确列为其法定义务,并运用法律的强制力保障其严格履行,保证信用信息应归尽归,满足“放管服”改革的需要。

  有关部门应向全国信用信息共享平台回馈“放管服”改革过程中新产生的信用信息。按照“谁主管、谁提供、谁负责”的原则,向全国信用信息共享平台提供信用信息的部门应当及时维护、更新信息,保障数据的完整性、准确性、时效性和可用性,确保所提供的共享信用信息与本部门所掌握信用信息的一致性。明确数据类别、信息内容、数据格式、报送方式、报送周期和应用范围等要求,实行规范化管理。回馈全国信用信息共享平台的信用信息,也可为“放管服”改革效果评估和修正偏差提供决策参考。

  (二)制定“放管服”改革领域信用信息目录和标准

  以各级政府及其部门的权力清单、业务清单、数据清单为依托,以需求为导向,编制支撑“放管服”改革领域整个流程的全国统一的信用信息应用目录。推动国家发展改革委组织编制的《公共信用信息标准体系框架》等六项工程项目标准上升为国家标准。

  (三)依法保护国家秘密、商业秘密、个人隐私

  信用信息可能涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私,应制定信用信息处理规范,加强信用信息在“放管服”工作中的全流程管理。尤其是在政府部门之间进行信用信息共享过程中,必须特别注重依法保护信息安全、国家秘密、商业秘密,依法规范个人信息处理活动,保护个人隐私和个人信息安全,促进信用信息合法利用。各行业主管部门要对信用信息进行分类分级管理,确定查询权限,按需应用,特殊查询需求特殊申请。

  (四)在“放管服”改革领域推动创新应用信用信息

  坚持以人民为中心,以“放管服”改革领域信用信息应用需求为导向,以向社会公众提供优质便捷服务为目标,大力推动信用信息共享,对信用信息价值进行深度挖掘和应用拓展。在建立和完善信用主体的信用档案和统一规范信用报告的同时,促进各来源信用信息的有效融合,对数据进行分类管理、分项开发,不断丰富产品体系,提高信用信息有效供给,保证信用信息质量,满足“放管服”改革领域多元化、差异化、个性化、专业化需求,提高信用数据资源利用率,更好地为“放管服”改革服务。

  推动信用信息共享平台与各级政府政务服务大厅链接,并在政府政务服务大厅设置智能服务终端,满足公务人员和社会公众查询使用信用信息的需要。进一步加强信用信息依法公开,为人民群众和市场主体获得信用信息、防范信用风险提供便利,最大限度地实现信用信息的价值。

  (本文作者系国家公共信用信息中心副主任汪育明)