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失信联合惩戒入法引发的思考
发布时间:2021/04/02   |   来源:中国信用  |   专栏:立法研究


  “法律是治国之重器,良法是善治之前提。”习近平总书记在主持中央政治局第37次集体学习时指出,要运用法治手段解决道德领域突出问题。法律是底线的道德,也是道德的保障。要加强相关立法工作,明确对失德行为的惩戒措施。要依法加强对群众反映强烈的失德行为的整治。对突出的诚信缺失问题,既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统,又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制,使人不敢失信、不能失信。

  社会信用体系是国家治理体系的重要组成部分。2018年6月6日,国务院常务会议指出,贯彻党中央、国务院决策部署,近几年按照社会主义市场经济要求,社会信用体系建设取得重要进展,统一社会信用代码基本实现全覆盖,守信联合激励和失信联合惩戒机制初步显威。社会信用体系覆盖全部信用主体,涉及每一个信用主体的权利和义务,随着失信联合惩戒的深入开展,如何将已经取得的成功经验和积极成果进一步以法律形式加以确定,提升至国家法律的高度,强化其执行的刚性,是我们不能不深入思考的一个问题。

  失信联合惩戒立法取得重要进展

  失信联合惩戒是社会信用体系建设,特别是社会信用立法领域的重点、焦点、难点问题。2016年7月,《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号 )正式下发,对重点领域和严重失信行为实施联合惩戒进行了决策部署。2014年至今,针对法院执行、市场监管、税收征管、进出口、涉金融、安全生产等重点领域的失信问题,有关部门通过机制化共享、公示失信联合惩戒对象名单信息、实施联合惩戒措施等,加大对重点领域失信问题的惩戒、警示和治理力度。同时,经过国家和地方立法机关以及相关部门的共同努力,近来我国在失信联合惩戒入法方面也取得重要进展。

  (一)失信惩戒立法层级实现提升

  截至2019年底,我国已有4部法律将失信联合惩戒纳入法律条款规定,包括:

  《中华人民共和国疫苗管理法》第七十二条规定:“药品监督管理部门应当建立疫苗上市许可持有人及其相关人员信用记录制度,纳入全国信用信息共享平台,按照规定公示其严重失信信息,实施联合惩戒。”

  《中华人民共和国公务员法》第二十六条规定:“被依法列为失信联合惩戒对象的”的人员,不得录用为公务员。

  《中华人民共和国药品管理法》第一百零五条规定:“药品监督管理部门建立药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业、药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构和医疗机构药品安全信用档案,记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况,依法向社会公布并及时更新;对有不良信用记录的,增加监督检查频次,并可以按照国家规定实施联合惩戒。”

  《中华人民共和国个人所得税法》第十五条规定:“有关部门依法将纳税人、扣缴义务人遵守本法的情况纳入信用信息系统,并实施联合激励或者惩戒。”

  上述规定,已将失信联合惩戒上升至国家法律层级,具有更高的法律效力。这是开展社会信用体系建设以来,至目前为止,社会信用立法取得的重要进展,具有标志意义。

  (二)地方立法在失信惩戒方面有所创新

  在地方信用立法当中,除2017年10月1日正式施行的《上海市社会信用条例》、2019年6月1日正式施行的《厦门经济特区社会信用条例》和2020年7月1日起正式施行的《南京市社会信用条例》对失信联合惩戒有所涉及外,2020年5月1日起正式施行的《河南省社会信用条例》(以下简称条例),更加注重依法依规开展信用联合奖惩,设立专章为信用联合奖惩提供法律依据,并在信用建设重点领域和关键环节立法方面实现创新,尤其是对失信联合惩戒作出较为全面、具体、明确的规定:

  河南省人民政府会同同级监察委员会、人民法院、人民检察院制定失信联合惩戒对象认定标准,由省人民政府公布实施。省社会信用工作主管部门会同有关部门依照法律、法规和国家有关规定,编制失信惩戒措施清单并向社会公布。县级以上人民政府应当会同同级监察机关、审判机关、检察机关建立跨部门、跨领域、跨地区的失信联合惩戒机制。

  严重危害人民群众身体健康和生命财产安全的行为,严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为,严重侵害消费者、投资者合法权益的行为等9种行为属于严重失信行为,可以作为列入失信联合惩戒对象名单的依据。

  对列入失信联合惩戒对象名单的信用主体,国家机关应当依照法律、行政法规的规定采取限制参加政府采购,政府投资项目招标投标,国有土地招标、拍卖、挂牌等公共资源交易活动;实施市场和行业禁入或者退出措施;限制参与基础设施和公共事业特许经营活动;限制高消费;限制开展相关金融业务;限制相关任职资格;限制享受相关公共服务或者政策性扶持资助政策;撤销相关荣誉称号,以及国家和本省规定的其他惩戒措施。

  社会信用立法具有十分重要意义

  通过研读这些法律、条例,进一步引发笔者对构建社会信用法律体系重要意义的思考。

  信用是市场经济的基石。市场经济既是信用经济,也是法治经济。加强和完善信用法制化建设,是构建现代社会信用体系的必由之路。

  当前,诚信缺失问题已经成为我国社会治理过程中遇到的关键问题之一。我国社会失信行为长期普遍存在、高发频发,其中最重要、最根本的原因之一就在于我国信用法律体系和信用监管体系不够健全完善。时至今日,在社会信用体系建设过程中,信用法治建设进展仍然相对缓慢,一些信用领域存在立法空白,一些重大信用立法项目进度滞后。以失信联合惩戒为例,什么是联合惩戒,联合惩戒的特点等都还没有在法律上清晰地进行定义,此外,联合惩戒的边界、实施联合惩戒的依据和程序等也都需要法律的进一步明确。来自地方的实践表明,信用法律制度的缺失已经成为制约我国社会信用体系建设的一大障碍。

  加快推进信用立法、完善信用法律体系,对于保障我国社会信用体系建设具有十分重要的意义。通过社会信用立法,以法律形式定义信用、信用主体、信用信息、失信行为等概念,确定社会信用管理机构设置及其职能,明确信用主体的权利、义务,调整信用关系、规范信用行为、界定失信行为,规制信用信息收集、储存、加工、使用;明确守信激励对象名单认定、守信激励措施,规制信用分级分类监管、失信惩戒手段、惩戒对象名单认定、惩戒措施清单制定,建立信用信息公开、信用信息共享制度,制定保护合法权益、保障信息安全措施,规定法律救济途径,建立信用修复制度,明确法律责任等等,使社会信用体系建设有法可依,纳入法制化轨道,为社会信用体系建设提供法律保障;并以此统一人们的思想认识,为社会信用体系建设创造良好环境。

  关于我国社会信用立法几点思考

  根据我国社会信用体系建设的实际情况,信用立法应当注重以下几个方面:

  (一)充分认识社会信用立法的艰巨性、复杂性

  信用法律体系建设是一项具有开创意义的庞大的立法工程,具有综合性、系统性、艰巨性、复杂性和困难性。信用立法既涉及公权力与私权利之间的制衡,又涉及法律规范与道德规范之间的重叠;既要符合中国基本国情,又要考虑与国际惯例接轨;既要立足于我国社会信用体系建设实践,又要具有一定的前瞻性和超前性;既要针对信用出台专门的法律法规,又要在各个法律部门的相关法律法规中作出相应的具体规定;既要颁布新的法律法规,又要对现行法律法规进行清理,修改或废止;在保护广大守信社会主体利益的同时,必然触动失信社会主体的利益。从调整的对象以及调整的范围来看,信用立法绝非制定一两部法律法规就算完成了,而是需要实现信用法律法规的系统集成。由此可见,信用立法难度空前之大,任务非常艰巨,绝不可能一蹴而就,毕其功于一役。目前,我国社会信用立法虽然已经取得积极进展,但距离建立统一、健全、完善的信用法律体系仍然任重道远。

  (二)信用法律问题争论只能靠信用立法来解决

  对于失信联合惩戒的开展,党中央、国务院高度重视。2019年6月,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,部署加快建设社会信用体系构建相适应的市场监管新机制时指出,要用好失信联合惩戒这把“利剑”。规范认定并设立市场主体信用“黑名单”,强化跨行业、跨领域、跨部门联合惩戒,对失信主体要坚决依法依规惩治直至逐出市场。近两年的全国两会期间,有多位代表委员提出议案建议制定社会信用法,明确信用信息范围,规范市场信用信息采集、披露与应用,健全信用信息管理,确立守信激励与失信惩戒的内容与措施,加强信息主体的权益保护,规范和促进信用服务行业发展,完善社会信用体系建设。对此,全国人民代表大会高度重视,社会信用法已经列入十三届全国人大常委会立法规划。全国人大财经委建议社会信用体系建设牵头部门积极发挥作用,深入研究论证立法涉及重点难点问题,加大协调力度,加快立法工作进度,尽早提请全国人大常委会会议审议。

  在实践方面,全国人民代表大会常务委员会通过并公布《中华人民共和国疫苗管理法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国个人所得税法》,已经将“失信联合惩戒”上升至国家法律层级,具有更高的法律效力。省级立法机关——河南省人民代表大会常务委员会通过并公布《河南省社会信用条例》,将“失信联合惩戒”作为单独一章的主要内容写入信用地方性法规。这充分说明“失信联合惩戒”是可以名正言顺地步入法律殿堂的。

  上述立法实践充分证明,扎扎实实推进社会信用立法进程,是回应和解决有关社会信用体系建设法律争议问题的最佳方式。

  国家发改委积极推动国家层面的《社会信用法》《公共信用信息管理条例》《统一社会信用代码管理办法》的立法进程,并已取得积极进展。目前,《社会信用法》已经纳入十三届全国人大立法规划,《公共信用信息管理条例》《统一社会信用代码管理办法》已经列入国务院立法工作计划,并完成部门征求意见稿。国家发改委员会已经多次组织召开专题会议征求信用立法意见。其中包括,2019年8月30日,为贯彻落实党中央、国务院关于加快推进社会信用立法进程的部署,国家发改委副主任连维良主持召开社会信用立法座谈会,全国人大财经委、全国人大常委会法工委有关负责人到会指导,司法部、中国人民银行及相关行业部门、地方政府、高校、信用服务机构代表等60余人参加。会议研究讨论了《中华人民共和国社会信用法(部门起草稿)》。国家发改委、中国人民银行认为,《征信管理条例》《企业信息公示暂行条例》等法规规章和规范性文件的出台为制定社会信用法提供了重要参考,地方信用立法先行先试为国家层面立法积累了实践经验,社会信用立法时机已经成熟,将积极推动信用工作立法。2020年3月31日,国家发改委发布的《国家发改委2019年度推进法治政府建设进展情况》在安排2020年立法工作时明确提出,加快起草《社会信用法》。

  同时,国家发改委还加强对地方信用立法工作的指导,主动创造条件,鼓励支持地方积极探索、先行先试。很多地方根据国家关于社会信用体系建设的总体部署和各项有关信用的法律条款与政策规定,立足实际加以落实,开展横向交流合作,进行实施性信用立法,做出衔接性制度安排,并在体制机制上进行探索创新,为国家信用立法积累了实践经验。目前,陕西省、湖北省、上海市、河北省、浙江省、辽宁省、广东省、河南省及福建省厦门市和江苏省无锡市、泰州市、宿迁市已经出台了信用地方性法规。

  截至2019年11月,国家层面已有50余部法律和60多部行政法规中包含专门的信用条款或条款中含有诚信、诚实守信、诚实信用原则;全国三分之二以上省(区、市)已经出台或正在研究出台信用建设地方性法规。

  (三)全面优化信用法律体系顶层设计

  信用法律体系建设是当今中国依法治国面临的极为迫切和十分紧要的任务。在全国开展社会信用体系建设,是国家社会治理领域进行的一场广泛而深刻的革命。社会信用体系建设为完善我国社会主义法制提供了历史契机,同时,也提出了重大挑战。因此,需要国家做好信用法律体系架构的顶层设计,并制订信用立法总体规划。

  在社会信用体系建设领域,要形成完备的信用法律规范体系、高效的信用法治实施体系、严密的信用法治监督体系、有力的信用法治保障体系,并实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。

  坚持法律面前人人平等。平等是社会主义法律的基本属性。因此,社会信用立法的调整对象必须覆盖全部社会主体,包括自然人、法人和非法人组织;不仅要调整民商事主体的信用关系,而且要调整公权力主体的信用关系,应当涵盖政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信等所有领域的全部信用主体,依法规范其信用行为。

  汲取地方信用立法成功经验。地方信用立法,为国家信用立法积累了宝贵的实践经验。国家立法机关需要认真总结汲取地方信用立法的成功经验,弥补地方信用立法存在的不足,少走弯路,提高信用立法的质量和效率。

  借鉴外国信用立法成功经验。我国的社会信用立法应充分借鉴国外信用立法成功经验。但是,与外国相比,我国具有不同的基本国情、立法习惯和立法背景,因此信用立法更要结合我国的实际情况,绝不能简单机械地照搬照抄外国信用立法经验。

  倡导社会诚信需要信用立法的支撑。2020年5月18日,《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出,推动社会信用法律建设,维护公平竞争市场环境。在此背景下,有理由相信,全国信用立法进程将进一步加快。